重点区域大气污染防治“十二五”规划

大气污染防治形势与挑战

一、大气污染防治形势与挑战
（一）大气污染防治工作取得积极进展
1.主要污染物减排成效显著
国民经济和社会发展“十一五”规划纲要将二氧化硫排放总量减少10%作为约束性指标。为实现减排目标，国家采取了脱硫优惠电价、“上大压小”、限期淘汰、“区域限批”等一系列政策措施，加大环境保护投入，实施工程减排、结构减排、管理减排，取得显著成效。到2010年，全国共建成运行脱硫机组装机容量达5.78亿千瓦，火电机组脱硫比例由2005年的14%提高到2010年的86%；累计关停小火电装机容量7683万千瓦，淘汰落后炼铁产能1.2亿吨、炼钢产能0.72亿吨、水泥产能3.7亿吨。在“十一五”期间国民经济年均增速高达11.2%、煤炭消费总量增长超过10亿吨的情况下，二氧化硫排放总量较2005年下降了14.29%，超额完成减排目标。
2.城市大气环境综合整治不断深化
“十一五”期间，全国进一步深化城市大气环境综合整治。实行“退二进三”政策，搬迁改造了一大批重污染企业，优化城市产业布局；积极推动城市清洁能源改造，发展热电联产和集中供热，淘汰了一批燃煤小锅炉；京津冀、长三角、珠三角启动了加油站油气回收治理工作，北京、上海、广州、深圳等城市分别完成了1462、500、514、256座加油站油气回收改造工程。全国实施了机动车污染物排放国Ⅲ标准，部分城市实施了国Ⅳ标准，机动车污染物平均排放强度下降了40%以上。综合整治工作取得了积极成效，2010年，全国地级及以上城市二氧化硫和可吸入颗粒物（PM10）的年均浓度分别为35微克/立方米和81微克/立方米，比2005年分别下降了24.0%和14.8%，二氧化氮浓度基本稳定。
3.积极探索区域大气污染联防联控机制
为保障北京奥运会、上海世博会和广州亚运会的空气质量，华北六省（区、市）、长三角三省（市）和珠三角地区打破行政界限，成立领导小组，签署环境保护合作协议，编制实施空气质量保障方案，实施省际联合、部门联动，齐抓共管、密切配合，全面开展二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物综合控制，统一环境执法监管，统一发布环境信息，形成强大的治污合力，取得积极成效。活动期间，主办城市环境空气质量优良，兑现了绿色奥运、绿色世博和绿色亚运的庄严承诺。同时，为我国进一步开展区域大气污染联防联控工作积累了有益经验。
（二）大气环境形势依然严峻
1.大气污染物排放负荷巨大
我国主要大气污染物排放量巨大，2010 年二氧化硫、氮氧化物排放总量分别为2267.8万吨、2273.6万吨，位居世界第一，烟粉尘排放量为1446.1万吨，均远超出环境承载能力。京津冀、长三角、珠三角地区，以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群等13个重点区域，是我国经济活动水平和污染排放高度集中的区域，大气环境问题更加突出。重点区域占全国14%的国土面积，集中了全国近48%的人口，产生了71%的经济总量，消费了52%的煤炭，排放了48%的二氧化硫、51%的氮氧化物、42%的烟粉尘和约50%的挥发性有机物，单位面积污染物排放强度是全国平均水平的2.9 至3.6 倍，严重的大气污染已经成为制约区域社会经济发展的瓶颈。

表1  2010 年重点区域主要污染物排放量（万吨）

2.大气环境污染十分严重
2010 年，重点区域城市二氧化硫、可吸入颗粒物年均浓度分别为40微克/立方米、86微克/立方米，为欧美发达国家的2至4倍；二氧化氮年均浓度为33 微克/立方米，卫星数据显示，北京到上海之间的工业密集区为我国对流层二氧化氮污染最严重的区域。按照我国新修订的环境空气质量标准评价，重点区域82%的城市不达标。严重的大气污染，威胁人民群众身体健康，增加呼吸系统、心脑血管疾病的死亡率及患病风险，腐蚀建筑材料，破坏生态环境，导致粮食减产、森林衰亡，造成巨大的经济损失。

表2  2010年重点区域主要空气污染物年均浓度（微克/立方米）

 3.复合型大气污染日益突出
随着重化工业的快速发展、能源消费和机动车保有量的快速增长，排放的大量二氧化硫、氮氧化物与挥发性有机物导致细颗粒物、臭氧、酸雨等二次污染呈加剧态势。2010年7个城市细颗粒物监测试点的年均值为40 微克/立方米至90 微克/立方米，超过新修订环境空气质量标准限值要求的14%至157%；臭氧监测试点表明，部分城市臭氧超过国家二级标准的天数达到20%，有些地区多次出现臭氧最大小时浓度超过欧洲警报水平（240ppb）的重污染现象。复合型大气污染导致能见度大幅度下降，京津冀、长三角、珠三角等区域每年出现灰霾污染的天数达100 天以上，个别城市甚至超过200天。
专栏：细颗粒物主要来源
研究表明，细颗粒物成因复杂，约50%来自燃煤、机动车、扬尘、生物质燃烧等直接排放的一次细颗粒物；约50%是空气中二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等气态污染物，经过复杂化学反应形成的二次细颗粒物。细颗粒物来源十分广泛，既有火电、钢铁、水泥、燃煤锅炉等工业源的排放，又有机动车、船舶、飞机、工程机械、农机等移动源的排放，还有餐饮油烟、装修装潢等量大面广的面源排放。因此控制细颗粒物污染，必须实施多污染物协同控制政策，强化多污染源综合管理，开展区域联防联控。
4.城市间污染相互影响显著
随着城市规模的不断扩张，区域内城市连片发展，受大气环流及大气化学的双重作用，城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出。在京津冀、长三角和珠三角等区域，部分城市二氧化硫浓度受外来源的贡献率达30%至40%，氮氧化物为12%至20%，可吸入颗粒物为16%至26%；区域内城市大气污染变化过程呈现明显的同步性，重污染天气一般在一天内先后出现。
5.大气污染防治面临严峻挑战
未来五年，是我国全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化将继续快速发展。据预测，到2015年重点区域GDP将增长50%以上，煤炭消费总量将增长30%以上，汽车（含低速汽车）保有量将增长50%。按照目前的污染控制力度，将新增二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物排放量分别为160万吨、250万吨、100万吨和220万吨，占2010年排放量的15%、22%、17%和20%。随着二氧化硫减排工作的持续深入，工程减排的空间日益缩减；对细颗粒物贡献较大的挥发性有机物控制尚处于起步阶段，现有污染控制力度难以满足人民群众对改善环境空气质量的迫切要求。为切实改善大气环境质量，必须采取更加严格的污染控制措施，在消化巨大新增量的基础上，大幅削减污染物排放总量，污染防治任务十分艰巨。
（三）大气污染防治工作存在的主要问题
1.大气环境管理模式滞后 现行环境管理方式难以适应区域大气污染防治要求。区域性大气环境问题需要统筹考虑、统一规划，建立地方之间的联动机制。按照我国现行的管理体系和法规，地方政府对当地环境质量负责，采取的措施以改善当地环境质量为目标，各个城市“各自为战”难以解决区域性大气环境问题。
2.污染控制对象相对单一
长期以来，我国未建立围绕空气质量改善的多污染物综合控制体系。从污染控制因子来看，污染控制重点主要为二氧化硫和工业烟粉尘，对细颗粒物和臭氧影响较大的氮氧化物和挥发性有机物控制薄弱。从污染控制范围来看，工作重点主要集中在工业大点源，对扬尘等面源污染和低速汽车等移动源污染控制重视不够。
3.环境监测、统计基础薄弱
环境空气质量监测指标不全，大多数城市没有开展臭氧、细颗粒物的监测，数据质量控制薄弱，无法全面反映当前大气污染状况。挥发性有机物、扬尘等未纳入环境统计管理体系，底数不清，难以满足环境管理的需要。
4.法规标准体系不完善
现行的大气污染防治法律法规在区域大气污染防治、移动源污染控制等方面缺乏有效的措施要求，缺少挥发性有机物排放标准体系，城市扬尘综合管理制度不健全，车用燃油标准远滞后于机动车排放标准。